日本天马航空首架空客A380完成结构总装

我国《立法法》6条明确规定：立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

摘要:  重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。3、专家 专家属于决策中的外部主体，其参加到重大行政决策过程中来是为决策提供技术理性支撑，参与重大行政决策的科学性论证。

其次，追责情形等应当细化的内容没有细化，致追责具有很大随意性和不确定性。此外，总统的行政命令对此也有所规定，如12866号总统令规定管制机关应当就其重大管制行为提供管制影响分析报告，对管制政策可能产生的各种影响进行分析，包括成本效益分析，及可能对环境、经济竞争产生的社会影响进行分析，该报告还需要报白宫信息与管制事务办公室批准。其中，21个省、自治区、直辖市制定了省级重大行政决策规定，如《浙江省重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》，约占全国31个省级行政区域的67.74%。总体而言，地方重大行政决策程序规定位阶普遍较低，难以对政府形成有效约束，此外，政府规章与行政规范性文件也不能作为法院审理行政案件的依据，很难通过司法审查强化其约束力。第五，公开公众参与意见及采纳情况。

我国依法行政初期选择以具体行政行为为对象展开，进而尝试将重大行政决策纳入法治化轨道，十八大之后，这一进程明显加快。建立重大行政决策的合法性审查制度。二、最高人民法院创制的权力运行规则及其效力问题   2000年《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第62条第2款规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

[21] 参见《最高人民法院公报》，2005年第6期。上述情形导致了行政规范性文件司法审查权及其运行规则规范依据属性上的模糊性与效力上的不确定性，[11]这为这项权力的实效性问题埋下了隐患。在内容上，上位法不仅是指对行政规范进行授权、确定其权限范围的直接上位法规范，还应包括高位阶规范所确立的权利保障原则——它们构成了整体法秩序下对行政规范完整的合法性要求。而陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案则属于法院判定行政规范性文件违法予以排除适用的案型。

极端的政策实施取向甚至会使法律程序沦为陪衬，进而导向法律工具主义的境地。[31] 参见《最高人民法院公报》，2006年第8期。

第三，在第（3）种情形中（以美通公司案、黄金成案等案件为代表），对于一些较为简单的法律或事实问题的判断，法院为了增强其裁判理由的说服力在未作合法审查的前提下任意援引行政规范性文件。另外，王庆延法官运用类似的取样方法，对《上海法院案例精选（2005-2009年）》所刊载的109个行政案件中30个涉及行政规范性文件审查案件的考察，[13]也为本文的分析结论提供了的佐证。[22] 参见《最高人民法院公报》，2011年第7期。在某些案件的审理中甚至出现了没有上级法院的批复或指示就不会办案或不办案的现象。

[60]另一方面，由最高法院行使实质意义上的立法权也与中国法院系统的政策实施型制度逻辑相契合。前苏联的社会主义司法制度具有更为浓厚的强政策实施型特征。[4] 在笔者的阅读范围内，对行政规范性文件司法审查权实际运行状况进行系统研究的著述可谓屈指可数，仅有的研究论文，参见王庆廷：《隐形的法律——行政诉讼中其他规范性文件的异化与矫正》，《现代法学》2011年第2期，第82-89页。从法律方法的角度看，法官运用了逻辑—体系解释方法——通过对待解释规范在相关规范体系中所处的地位以及规范之间相互关系的解释，从而得出解释目标的明确含义，这一论证过程实际上就是一个认定劳动部制定的规范性文件相关条文合法有效的过程，该条文亦成为法院作出判决（认定被告作出的责令原告补缴外来从业人员综合保险费这一行政行为合法）不可缺少的依据。

[66] 本文所讨论的行政规范性文件司法审查权，不仅由最高人民法院的抽象司法解释所设定，而且超越了《行政诉讼法》（1990年）文本涵盖范围。四、关于问题的解释：法官的行为逻辑与司法审查权正当性不足 应当如何认识行政规范性文件司法审查权缺乏实效性与法院审查能力不足的问题呢？现有研究大凡倾向于从外部制度环境对法院独立审判产生的消极影响中，考察行政诉讼制度运行中的种种问题，或者在法解释学的立场上，从完善司法裁判技术与制度规范建构的角度提出应对之策。

[61] 这种机制亦存在于同样具有显著政策实施特征的前苏联法院体制中，其最高法院不仅可以对下级法院就具体案件的审理发布直接指令，还可以为其审判工作创设超越法律规定的抽象规范。[46]根据这一原则对本案的事实与规范要素进行综合考量，可以认为规章条文在城市燃气管理工作主管部门的规定出现了明显的漏洞，即对于本案事实——由计委负责组织城市天然气管网项目招标工作——这一应规定事项未作出规定，从而构成开放的漏洞。

这一推论可从王庆廷法官对上海地区法院相关案例的研究中得以印证：法院在30个行政诉讼案件中涉及54个行政规范性文件，对其中9个文件明确作出了合法性审查（占比约17%）。由此可作出的推论是，法院对于违法、存在效力瑕疵的行政规范性文件，可以排除适用。基于此，以下将在中国法院系统政策实施型制度逻辑的背景下，从法院权力组织机构的科层化与司法权的行政化对法官行为逻辑产生的影响、最高人民法院司法解释权遭遇的合法性与正当性疑问对行政规范性文件司法审查权产生的影响两个角度，对上述问题产生的原因进行分析与解释。[70] 因行政规范性文件司法审查权面临的正当性、合法性疑问所产生的上述两个方面的影响，与前述法官的行为逻辑交织在一起，从主客观两个方面进一步加剧了法官行使这一权力的消极程度。二是国务院2000年专题会议关于‘要求国家计委牵头成立西气东输工程建设领导小组，协调西气东输工程中的上下游衔接，落实市场和相关政策之精神，其性质属于政策性规范。参见张榕：《司法能动性何以实现？》，《法律科学》2007年第5期，第45页。

同上注，米尔依安.R.达玛什卡书，第25-26页。章剑生：《现代行政法专题》，清华大学出版社2014年版，283-284页。

这项权力于2009年最高人民法院发布的另一个司法解释（《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，以下简称《规定》）中再次得到确认，并有了较为明确的表述——《规定》第6条要求法院对于行政规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。即使在2012年《最高人民法院、最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》发布后，地方司法机关制定的司法解释性文件仍然源源不断。

而行政规范性文件司法审查权本身面临的正当性、合法性疑问，则可能加剧了法官行使这一权力的消极程度。与技术官僚取向决策标准相对应的是权力运行机制强烈的上级干预下级、严格的层层审批等行政化特征。

从中不难发现，科层化司法体制下法官的行为逻辑和现实选择，完全堵塞了他们在行政规范性文件司法审查案件中自觉运用法律方法和司法技术解决疑难问题的可能性，从而导致其司法审查能力的缺失。这意味着法院可以将行政规范性文件作为认定行政行为合法的依据予以适用。3.小结 在所选取的《公报》案例中，法院在大多数案件中并没有遵循《会议纪要》创设的权力运行规则对行政规范性文件实施审查（本文选取的14个案件中的20个规范性文件的总体审查情况见表1）。[55]当法官在审理行政案件过程中遇到缺乏直接、明确上位法依据的行政规范性文件而又无法找到可以直接适用的审查标准时，按照这种行为逻辑，他们显然不会尝试运用法律解释技术以求在个案中解决问题，而是应该向上级请示，坐等上级提供的明确方案对案件作出处理。

首先，两高的具体应用法律解释权的对象被限定为具体的法律条文，而解释内容亦必须符合立法的目的、原则和原意。[37] 参见《最高人民法院公报》，2004年第2期。

这实际上是引用了国家质量监督检验检疫总局的行政规范性文件对三个文件属于行政法规的判断，作为辅助性的裁判依据，以强化本案中上位法优于下位法、优先适用上位法这一判断的正确性。在实际操作中，由最高人民法院审判委员会制定的抽象性司法解释既无法实现民主立法程序中不同利益群体之间的博弈、妥协和整合功能，也不公开法官的决策过程和权衡因素，甚至存在被利益集团绑架的危险，[64]其解释结果的公正性和正确性经常遭到理论界与实务界的批评。

[45]因此，依据法理对上位法进行扩张解释，与上位法不一致、与上位法抵触仍然可作为本案中行政规范性文件合法性审查的标准，即国家发展计划委员会等部门制定的行政规范性文件因违法了《立法法》第8条这一上位法规范而不具有合法性。[39] 参见修订后的《立法法》第95条之规定、原《立法法》第86条之规定，以及1993年3月11日最高人民法院《关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函》、1997年3月7日最高人民法院《关于公安部规章和国务院行政法规如何适用问题的复函》以及2003年8月13日最高人民法院《关于道路运输市场管理的地方性法规与部门规章规定不一致的法律适用问题的答复》等司法解释。

其次，在事实层面上，本文将以14个《公报》案例的裁判文书为分析对象，试图从裁判文书——这一司法权运行的尘封的历史中——探究行政规范性文件司法审查权在具体案件中的实效性等问题。[16] 2.未经审查直接适用 在20个行政规范性文件中，法院对其中14个文件（占比约70%）未经审查就将其作为裁判依据予以适用。[71]在规范依据类型的选择上，由最高人民法院出台新的司法解释对此作出具体的规定是最为现实可行的方案，尽管由司法机关直接制定抽象规则的做法在学理上尚存质疑，但这个方案在我国当下法制中仍具有充分的合法性。[40]但如果在个案中无法找到赖以作出判断的直接而明确的上位法依据，法院又应当如何对行政规范性文件进行合法性审查呢？这似乎已成为法院审理此类案件的障碍，遇到这种情形，法院明显地存在着对行政规范性文件不予审查或回避审查的倾向。

而近年来，维稳实际上成为人民法院压倒一切的重要政治目标。本文尝试将问题置于中国法院系统政策实施型制度逻辑之背景下，在法院权力组织结构的科层化、司法权的行政化以及法官体制化的行为逻辑——这一接近于权力自身运行逻辑的语境中，对行政规范性文件司法审查权运行中存在的问题作出分析与解释，以期在一定程度上揭示其内在运行机理，从而为制度的发展与完善提供一个认知基础。

法官可以通过目的论扩张解释，依据《城市燃气管理办法》第1条规定的加强城市燃气管理、促进燃气事业的发展之立法目的，将上述规章条文中的城市建设行政主管部门扩张解释为城市建设行政主管部门以及其他能够履行管理职能的部门，最终将该条文扩张为县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门以及其他能够履行管理职能的部门负责本行政区域内的城市燃气管理工作，从而修复了这个条文的内容缺陷，并消解了它与国务院专题会议精神等政策依据、政策性事实之间的冲突。[9] 一般认为，全国人大常委员《关于加强法律解释工作的决议》（1981年）中凡属于法院审判工作中具体运用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释之规定，为最高人民法院发布司法解释提供了合法依据。

[2]这项基于最高人民法院司法解释而产生的司法审查权，实际上已历经十多年的运行实践，新《行政诉讼法》的有关规定仅意味其在国家正式法律层面上得以确立。因此，从裁判技术的角度考虑，《会议纪要》中对行政规范性文件是否合法、有效或适当可以进行评述的规定，更为准确的表述应该是：应当进行评述。

标签： 福建：累计报告本土确诊病例1116例仍处于高位波动期 杰瑞集团受烟台市“十佳功勋企业”隆重表彰 伊朗有望在今年年底前结束汽油进口 英国石油公司实现四年来最强劲季度利润 王宜林：中国石油“五大战略任务”推进海外建设